УДК 343.9

Попова В.В.

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЕГО СОСЛОВНЫЙ СОСТАВ В РОССИИ ВО II ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

(НА ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ)

Муромский институт (филиал)

Владимирского государственного университета имени

Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых

В данном докладе рассматривается процесс преобразования сословного состава городского населения, и его влияние на структуру органов городского управлении во II половине XIX века. Исследование проводится на примере Нижегородской области.

Ключевые слова: сословия, городское население, общественное управление, избирательное прав, избиратели, законодательные органы, исполнительные органы, выборы

In the given report process of transformation of class structure of urban population, and its influence on structure of bodies city management in II half of XIX century is considered. Research is spent on an example of the Nizhniy Novgorod region.

Key words: Estates, urban population, public management, selective the rights, voters, a legislature, executive powers, elections

К началу 1860-х гг. в Российской империи произошло увеличение численности населения городов, усиление процесса его расслоения, изменение в социально-экономической структуре городов, усложнение и рост городского хозяйства – всё это вызывало потребность создания новой эффективной системы управления. «Городовое Положение», вступившее в силу в 1870 г., предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года), Городская Дума, Городская Управа и Городской Голова. Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины населения. Если количество получивших абсолютное большинство голосов не составляло полного комплекта гласных, назначались дополнительные выборы. К повторной баллотировке допускались лица, собравшие наибольшее после избранных количество голосов. Здесь получение абсолютного большинства уже не было обязательным.

Работа по введению Положения 1870 г. в Нижнем Новгороде началась с июля 1870 г. В октябре-ноябре были составлены и утверждены списки избирателей, и после этого стали работать избирательные собрания. В 1870 г. в Нижнем Новгороде имели право участвовать в выборах 2404 человека. Если учитывать их принадлежность к сословиям, то было: дворян потомственных и личных – 519 чел., духовенства – 45 чел., купцов и почётных граждан – 484 чел., мещан и цеховых – 1074 чел., крестьян – 111 чел., разночинцев – 148 чел., разных учреждений и обществ – 23. На избирательные собрания явились: 21 декабря из 64 – 32; 22 декабря – из 224 – 48; 23 декабря из 2116 – 115, а всего из 2404 избирателей – 195 человек. В дальнейшем активность избирателей заметно росла. Так, например, при избрании гласных Нижегородской Думы 1879-82 гг. избирателей насчитывалось уже 3075 чел. Их них первому разряду значилось 65 чел. (2,1%), по 2-му – 281 чел (9,1%), 3-му – 2729 чел. (88,7%).

Анализ архивных документов показывает, что в Нижнем Новгороде особенно высокой избирательной активностью отличалось купечество, и, в отличие от других городов Средневолжского региона, на протяжении ста лет должность городского головы не занимали военные чины, неслужилое дворянство, интеллигенция.

Рассмотрим особенности новых органов городского общественного управления. Дума – представительный орган, основными функциями которого были: утверждение годового бюджета, определение суммы сборов, такс, распоряжение городским имуществом, осуществление займов, приём пожертвований, возбуждение ходатайств от имени города, производство выборов на должности, определение размеров содержания должностным лицам (после 1892 г.). Дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городская Дума избиралась на городских собраниях через каждые четыре года на основе бессословных выборов на основе имущественного ценза.

Городскому Голове предоставлялось право приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными. В отличие от земских собраний городские Думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Для законности заседания необходимо было присутствие не менее четвёртой части гласных в городах, где их число не превышало 40 человек, а в других – не менее одной трети. Для действительности решения Думы требовалось абсолютное большинство голосов присутствующих гласных, а по особо важным вопросам – не менее 2/3.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях – особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций.  Так, городская Дума 1913-16 гг. включала 80 гласных, образовавших 17 постоянных и 10 временных комиссий (следует отметить, что кворум думских заседаний упал к тому времени и составлял 35 членов). Дума имела своих представителей в правительственных и общественных учреждениях (в присутствиях, в том числе, казенной палаты, гимназиях, уездных земских собраниях, сиротском суде, различных правительственных комиссиях).

Управа – исполнительный орган, все члены которого избирались Думой. В обязанности Управы входило: сбор и расходование 159 городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет, наём и увольнение городских служащих, непосредственное руководство городским хозяйством и т. д. Управа было подотчётна в своих делах перед Думой, без санкции которой не могла расходовать денежные средства. В случае чрезвычайной ситуации Городской Голова обладал правом «единого распоряжения» с последующим уведомлением об этом членов Управы.

Согласно Положению 1870 г., Городской Голова выбирался Думой, которая не имела полномочий предать его суду, а могла лишь просить об этом высшее правительство. Окончательное же решение принимал Первый Департамент Сената.  Кандидатуры на должность городского головы и лиц, его замещающих, утверждались губернским правлением. Следует отметить, что случаев неутверждения в Нижнем Новгороде (да и в других городах) до конца 1870-х гг. не было. Несколько отказов утвердить выбранных в 1880-е гг. были обжалованы органами общественного управления в Сенат. Интересно, что в подобных случаях Сенат оказывался на стороне последних.

По мере развития городского общественного управления становилось всё более очевидным, что возникла серьёзная угроза политическому господству дворянства. Молодая российская буржуазия активно вытесняла его из городских учреждений. Назревала вслед за земской контрреформой и контрреформа городского самоуправления, которая должна была притормозить эти процессы. В 1892 г. в соответствии с «Городовым Положением» от 11 июня 1892 г. она была проведена. Установленная в 1870 г. трёхклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей это собрание могло быть подразделено на несколько участков. Сокращён круг избирателей, так как увеличен имущественный ценз. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.

«Положение» 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее 4-х и не более 24-х раз в год, причём график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год. Число гласных было уменьшено, они были лишены права требовать созыва внеочередного собрания.  Существенно менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими и подлежали утверждению. Более того, Положение 1892 г. дало губернской администрации право не утверждать Городских Голов безо всякого основания и узаконивало практику назначения, существовавшую до этого лишь в Петербурге и в Москве.

Управа попала в непосредственную зависимость от губернских властей: ее члены могли быть призваны администрацией к дисциплинарной ответственности, Дума лишена права отправлять под суд членов Управы (однако при новых выборах Дума могла забаллотировать неугодную ей Управу, что часто и случалось). Согласно Положению 1892 г., Управа состояла из городского головы и 2 членов (в крупных городах – 6), в некоторых городах в неё входили товарищи городского головы. Установление количества членов Управы в законе является большим недостатком Положения, так как логичнее было предоставить эту функцию Думе, которой лучше известны проблемы данного города и число людей, необходимых для их решения. Поэтому со временем это требование себя изжило и структура Нижегородской управы в начале ХХ в. включала: присутствие (голова, 4 члена Управы и секретарь), бухгалтерия, касса, 7 отделений, различные исполнительные комитеты и комиссии, которые для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких-либо особых случаях Дума по представлению Управы была вправе создавать.

Всё городское управление было поставлено под строгий надзор администрации. Следует отметить, что в Положении вообще опущено слово «самостоятельно» действовать.

Таким образом, контрреформа превратила городскую Управу в коллегию выборных чиновников, подчиненных губернской власти, Думу – в совет при Управе, а городское самоуправление – в полуобщественное учреждение, лишённое самостоятельности, удовлетворяющее интересы зажиточного слоя населения.