Копятина Г.Н.

РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПА ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова

The article is devoted to the development principle of unity of the system state power organs in the subjects of the Russian Federation. It also to the cooperation of the these organs based on the principle of unity.

Key words: The principle of the government bodies system unity, the unity of the government system, the unity of the government bodies system.

Статья посвящена развитию принципа единства системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. А также взаимодействию этих властей на основе принципа единства.

Ключевые слова: Принцип единства системы органов государственной власти, единство системы государственной власти, единство системы органов государственной власти.

Единство государственной власти, как принцип организации власти, необходимо рассматривать с момента возникновения самого государства. Некоторые ученые анализируя становление и развитие принципа единства системы государственной власти выделяют персоналистический и коллективистский характер организации единства государственной власти. Так, В.Е. Чиркин говорит, что «в древнем мире, в средние века, в Новое и новейшее время единство государственной власти выражалось в ее персоналистическом характере» [1]. То есть главы многих государств часто концентрировали власть в своих руках, тем самым они пользовались формами организации единства государственной власти для порабощения народа. Р.В. Енгибарян указывает, что «помимо индивидуалистической концепции единства власти есть и другая трактовка – коллективистская»[2]. В ходе исторического развития управление государством имело коллективные формы (вече, народные собрания и др.). С появлением социалистических государств коллективистская трактовка концепции единства государственной власти приобрела тоталитарный характер и особый организационный подход, заключающийся в создании органов государственной власти  - советов, которым была передана вся полнота государственной власти.

Кроме  представленных выше концепций единства государственной власти ученые выделяют три аспекта идеи единства власти, выраженные в социальном единстве власти, единстве принципиальных целей и направлений деятельности и организационно-правовом единстве государственной власти[3]. С.В. Нарутто, рассматривая аспекты единства системы государственной власти выделяет два аспекта: социальный и организационно-правовой[4]. Следует отметить, что говоря о социальном единстве власти и организационно-правовом единстве и те и другие авторы подразумевают под выявленными аспектами один и тот же смысл.

Под социальным единством подразумевается принадлежность государственной власти народу, который состоит из различных социальных слоев, с которыми государственная власть должна считаться для сохранения целостности государства. «Это единство подразумевается как власть народа (демократические государства), в других – как власть трудящихся (страны тоталитарного социализма), в третьих – как власть патриотического блока неоднородных сил с противоположными конечными целями, но первоочередные интересы которых сходятся на базе достижения ближайших целей (некоторые развивающиеся страны, провозгласившие социалистическую ориентацию)»[5].

Организационно-правовое единство это система государственных органов, построенная на единой политике законотворчества, наличии институтов представительства в законодательной сфере, единой политике государственного регулирования, управления, наличии механизмов координации деятельности исполнительных органов власти, а также на организационных и процессуальных взаимосвязях судебных органов. «В демократических государствах оно отвергается, ему противопоставляется идея разделения властей»[6]. В странах тоталитарного режима концепция организационного единства связана с идеей Советов[7].

С.В. Нарутто не отрицает третий аспект единства системы государственной власти – единство принципиальных целей и направлений деятельности, высказанный  В.Е. Чиркиным и Р.В. Енгибаряном. Он означает что, единство целей и направлений деятельности органов государственной власти «обусловлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада»[8].

Принимая во внимание все аспекты единства власти, в данной статье автором будет рассмотрен организационно-правовой аспект единства власти.

С точки зрения выстраивания вертикали власти внутри каждой из ветвей власти в условиях федеративных отношений, как например на федеральном уровне используются следующие термины, «единая вертикаль исполнительной власти Российской Федерации», «единство системы органов исполнительной власти», «единство системы органов судебной власти», «система законодательной власти» и т.д. Единство внутри каждой из ветвей власти отличается своими особенностями. Так, например, ученые не признают единства системы органов законодательной власти, а говорят именно о единстве системы законодательной власти Российской Федерации. Подобные взаимоотношения, если их рассматривать как процесс выстраивания вертикали власти, ее укрепление, требует внесения изменений в законодательство Российской Федерации, вынесения Конституционным Судом РФ правовых позиций по данным вопросам и как следствие, внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации и в первую очередь, преобразования Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации.

Кроме того, взаимоотношений ветвей власти на уровне субъекта Российской Федерации, способом обеспечения единства властей в субъекте Российской Федерации будет являться система сдержек и противовесов.

Преобразование российской политической системы в 1980-1990-х годах повлекло преобразование региональных органов государственной власти. На региональном уровне происходит трансформация краев, областей, автономных образований в субъекты Российской Федерации. Увеличение полномочий на местах способствует созданию региональных органов власти федеративного государства и повышению их статуса. В этот период активно шел процесс создания новых конституций и уставов субъектов РФ.

Федерализация Российского государства в 1990-е гг. способствовала установлению президентских и смешанных (президентско-парламентских) форм правления в регионах России. А роспуск Советов в 1993 г. способствовал снижению статуса региональных парламентов и переходу к преимущественно президентской форме правления.

Проявлениями диверсификации регионов является провозглашение в 1991 г. некоторыми республиками, обладающими значительными материальными ресурсами, суверенитета и введение поста президента республики, который заключал в себе укрепление статуса региональных лидеров в «торге» между Москвой и субъектами Федерации[9] за возможности контроля над ресурсами регионов. Федеральные органы государственной власти проявляли лояльность по отношению к влиятельным главам регионов и предоставляли возможности самостоятельного решения вопросов структуры органов власти.

Августовский путч 1991 г. способствовал проявлению противодействия региональных лидеров политике Федерации. В этих условиях Президент РСФСР принимает Указ  № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», который выстраивает исполнительную вертикаль власти посредством назначения глав регионов Президентом с согласия соответствующих Советов. Исполнительные органы власти с этого момента подчиняются главе субъекта, а не местным парламентам.

Назначение Президентом глав регионов притормозило развитие процессов федерализации и демократизации. В связи с укреплением вертикали исполнительной власти резко сократилось влияние региональных парламентов на политическую обстановку в регионе. В результате, к 1993 г. сложились президентско-парламентские формы правления, обусловленные построением системы разделения властей в регионах России.

В связи со штурмом «Белого дома» 4 октября 1993 г. Президент России отказывается от курса на демократизацию и распускает региональные и местные Советы. В результате этого, принятая на референдуме Конституция 1993 г., отнесла установление системы органов государственной власти субъектов Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Впоследствии, Указы Президента 1993 г. способствовали переходу к президентской форме правления на региональном уровне.

В 1993-1994 гг. проходят выборы в региональные парламенты, что способствует повышению статуса легитимных парламентов, возможностям избежать подчинения главам регионов и даже заявлять претензии на правовое закрепление выборов глав регионов.

С целью предотвратить назначение глав субъектов региональными органами законодательной власти, Президентом РФ  был издан Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». Абзац второй пункта 2 Указа содержал положение о том, что «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации»[10]. В результате в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы, конституции и избирательные законы, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, хотя других субъектах при аналогичных условиях выборы состоялись.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П абзац второй пункта 2 Указа утратил силу, т.к. поставил субъекты в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации. Таким образом, был сделан вывод о том, что, имея соответствующую законодательную базу, субъект Российской Федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно.

Принятие Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. было необходимо в связи с переходным периодом, до формирования федерального законодательства об основах взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Данная позиция Президента РФ, закрепленная в Указе, была направлена на укрепление исполнительной вертикали власти и стабильности государства.

Попытки расширить свои полномочия органами законодательной власти субъектов проявлялись в закреплении на региональном уровне избрания главы субъекта региональным парламентом. Эта возможность расширения полномочий не могла быть поддержана Конституционным Судом Российской Федерации, так как предусматривала возвращение к парламентской форме правления.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края от 18 января 1996 года № 2-П, Конституционный Суд Российской Федерации принял решение о недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом. На федеральном уровне ни законодательная, ни исполнительная власть не определяют одна для другой ее представителя, в связи с тем, что самостоятельность исполнительной и законодательной властей оказываются нарушенным. Это важно для схемы взаимоотношений в субъекте Федерации, так как «федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные»[11].

Кроме того, была высказана позиция в соответствии с которой высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. А способ избрания высшего должностного лица субъекта законодательным (представительным) органом субъекта  не позволяет избираемому в таком порядке главе администрации считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти.

После неудачной попытки правового закрепления за законодательными (представительными) органами назначения глав субъектов, региональные парламенты в 1994-1997 гг. направили свою работу на принятия Конституций (Уставов), что также заключало в себе возможность для законодательных органов субъектов максимально расширить свои полномочия.

Таким образом, федеральные органы государственной власти посредством решений Конституционного Суда закрепили президентскую, либо президентско-парламентскую форму правления, обуславливая свои позиции тем, что субъекты федерации должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений. «Между тем, - пишет доктор юридических наук, профессор Енгибарян Р.В., - парламент­ская форма правления и после этого решения продолжала существовать в конституциях трех республик РФ (Алтай, Удмуртия, Хакасия)»[12].

Однако, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» указывает иную позицию, в соответствии с которой содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П вывод о том, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего ранее правового регулирования, при этом Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, предполагающие участия в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, так и Президента РФ.

Так, Конституция РФ непосредственно не регламентирует порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, поэтому федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе полномочие Президента Российской Федерации вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Наиболее эффективный механизм организации государственной власти, который Конституционным Судом РФ ранее не принимался во внимание, оправдывается посредством реализации принципа единства  системы исполнительной власти, «входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации… По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации»[13].

Таким образом, усиление вертикали власти способствовало переходу к президентской, президентско-парламентской форме правления, большему контролю со стороны федеральных властей.

Тем не менее, есть противоположное мнение ученого Аничкина Е.С., изложенное в его монографии «Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX – начале XIX в.»[14]. В ней говорится о том, что в Конституции Российской Федерации не закреплен способ формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем самым органам власти субъекта Российской Федерации дается возможность самим определять вариант организации власти: «президентский», «парламентский», либо «смешенный». Однако, в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[15] четко закреплена процедура наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации. Которая заключается в предложении Президентом РФ кандидатуры на должность главы субъекта Российской Федерации и вынужденном одобрении ее парламентом субъекта Российской Федерации, поскольку законодательный (представительный) орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска. Отсюда следует, что федеральный законодатель допускает только «парламентскую» модель власти. При этом, унификация способа организации власти в субъекте РФ и злоупотребление своим правом со стороны федеральной власти, снижает самостоятельность законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, нарушает баланс властей на региональном уровне и усиливает зависимость региональных властей от федерального центра.

Литература:

1.  Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства  Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
2.  Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации. – 1994. - № 24. - Ст. 2598 (Утратил силу).
3.  Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 4. - Ст. 409.
4.  Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 3. - Ст. 336
5.  Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX – начале XXI в. / Аничкин Евгений Сергеевич. – М., 2010. – 416 с.
6.  Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие.— Ростов н/Д: Феникс, 2007, - 543 с.
7.  Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Монография. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2001. - 340 c.
8.  Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995:[Ст. из США] // Полис: Политические исследования. 1995. № 6. С. 95-108.
9.  Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. - 400 с.