Габитов М.Р.
Исторические начала основ местного самоуправления
Институт права Башкирского государственного университета
Аннотация. В статье показаны исторические основы становления выборных органов власти современных муниципалитетов и сделаны конкретные предложения для введения исторических данных в образовательный процесс и муниципальную практику.
Ключевые слова: выборные органы муниципальной власти, права и свободы человека и гражданина, городские революции, электронная Россия.
Говоря о современных проблемах местного самоуправления в России, нужно вернуться к историческим основам формирования того, что называется – «местным самоуправлением». Современная государственность имеет единый правовой фундамент, заложенный римским государством и правом, который является единым стандартным знаменателем всех современных муниципальных образований. Зная историю образования модели современных муниципалитетов, можно показать образец для реализации юридической мировой основы в современной России.
Римское государство сформировалось в результате борьбы за право на землю сельскохозяйственного назначения (ager publicus). В ходе этой борьбы сформировались основные принципы и институты работы современных городов и западного общества вообще. Последовательность этого формирования следующая:
- юридическое закрепление права собственности на землю римским земельным кадастром «Табулес цензуалес», а впоследствии, на этой основе в 509 г. до н.э. в римской городской общине начинается республиканский период. Римом стала управлять выборная группа старейшин, которую называли Сенатом (от лат. слова «старый»).
- в 450 г. до н.э. были приняты первые римские письменные законы, закрепившие юридическое равноправие жителей Древнего Рима. Законы были выгравированы на двенадцати бронзовых табличках и получили поэтому название «Двенадцати таблиц» (лат. Leges XII Tabularum)[1]. На протяжении всей римской истории считалось, что Сенат управляет в сотрудничестве с простыми людьми. Законы и указы Рима провозглашались от имени SPQR, что означает Senatus Populusque Romanus – сенат и народ Рима.
- следовательно, создание единой для всего населения системы суда и судопроизводства.
Выборная форма правления и правовые основы управления современным городом, сложившись в Древнем Риме в VI веке до н.э., с римскими завоеваниями распространились сначала по всей территории Европы, а затем и по всему миру. И сюжет построения западной модели государственности и права (с небольшими отклонениями) одинаков – в основе представительной формы правления лежит право частной собственности на землю. На новых территориях римляне оставляли военные гарнизоны, которые обрастали всей обеспечивающей его социальной инфраструктурой по образцу и подобию Рима. Эти римские единицы назывались - муниципии (от латинского - municipium - самоуправляющаяся община)[2], то есть город с правом самоуправления.
В юридических энциклопедиях[3] термину дается расширенное определение: - «(от лат. municipium – город, имеющий самоуправление; англ. municipality; нем. Munizipalitat) – 1) единица социально-территориальной структуры общества, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления на основе самоуправления; 2) орган в системе местного самоуправления, как правило, выборный. В Древнем Риме, а впоследствии и в средневековых европейских городах, муниципалитеты являлись учреждениями, управляющими муниципальными единицами, и обычно состояли из сената (или его аналога), народного собрания и сменяемых должностных лиц. В настоящее время система муниципальных образований включает муниципалитеты разного уровня (от сельских до городских) и охватывает графства (Англия и Уэльс), области (Шотландия) и округа (Северная Ирландия); в США – графства, муниципалитеты и тауншипы; 4 вида муниципалитетов в Канаде, коммунальные органы в Италии и Франции; аналогичные учреждения в других странах».
Римское право, начиная с законов XII таблиц, стало состоять из публичного права (jus publicum), то есть право, относящееся к регулированию государственной власти, и частного – то есть права, регулирующего отношения между лицами (jus privatum).
Jus privatum в свою очередь делится на:
- право народов (jus gentium) - совокупность юридических норм:
а) регулирующих отношения между гражданами Рима (jus sivitas) и б) негражданами (перегринами) и между перегринами[4].
- естественное право (jus naturale) – говоря современным языком, права данные от природы - на жизнь, брачный союз и т.д.
В дальнейшей европейской и мировой истории эти римские составляющие станут правовой основой современных государств, а теория выборной формы правления и естественного права приобретет новое звучание. Произойдет это в Нидерландах в XVI веке. В сокращенном варианте, «новая» история римских муниципий, такая.
Революции, которые произойдут в Европе в XVI и XVII веках называют буржуазными, вкладывая в это слово идеологический подтекст. Однако основное значение этого слова – горожанин (буржуа [фр.borqeoisie]- в эпоху феодализма – горожанин, представитель среднего сословия)[5], поэтому нужно вернуть слову его основное значение и уточнить – это были прежде всего городские революции.
Самой урбанизированной территорией Европы к середине XVI века были Нидерланды: на небольшой территории было расположено более 300 городов и 6500 деревень [6]. Нидерланды делились на 17 провинций, которые условно можно разделить на три группы: центральный промышленный район – Фландрия и Брабант; северная промышленная группа провинций, ядром которой были Голландия и Зеландия; окраинные, преимущественно сельскохозяйственные провинции – Артуа, Люксембург, Намюр, Гельдерн. Все города Нидерландов имели долгую историю и с XIII века были центрами развитого цехового мастерства, центрами различных финансовых и купеческих контор, банков и бирж, и вели широкую международную торговлю. Нидерланды (нем. низинные земли) в XVI веке были колонией Испании, самой могущественной страны в XVI и первой половине XVII века.
В северных областях Нидерландов, распространился протестантизм – протест против римской католической церкви, ее иерархии, проведения богослужений на латинском языке и злоупотреблений. Испанский король, Филипп II считал себя главой католических сил в Европе и всеми средствами попытался насадить католичество и усилить испанское влияние. И для этого: увеличил количество испанских войск в Нидерландах; сосредоточил фактическую власть в руках узкого состава государственного совета, верного испанскому правительству; создал еще 14 новых католических епископов. В следующем, 1557 году он объявил государственное банкротство, что повлекло спад производства и торговли, а в 1560 году объявил международную торговлю государственной монополией, что привело к общему для всей страны экономическому кризису, а, следовательно, увеличения безработного и деклассированного населения. В конце концов, это давление привело к открытой войне в 1566 году, которая началась с разгрома католических церквей. В ответ на это в Нидерландах высадилась испанская армия и вся война превратилась в одну длительную осаду городов.
Началом всеобщего восстания и освобождения северного побережья Нидерландов послужило освобождение от испанцев портового города Бриля, испанский гарнизон которого был переброшен для усмирения волнений в провинции Утрехт. Штаты Голландии и Зеландии (лето 1572 г.), собравшиеся в Дордрехте, выработали схему власти в восставших провинциях, а синод 1574 г. заложил организационные основы протестантской церкви в этих провинциях.
В условиях войны Северные провинции (Голландия, Зеландия, Утрехт, Гелдерн, Оверэйсел, Фрисландия, Горонинген), а позднее и города Фландрии и Брабанта (Гент, Ипр, Брюгге, Антверпен, Бреда, Лир) 23 января 1579 года заключили военно-политический союз - Утрехтскую унию, предусматривавший совместное ведение войны против Испании, создание общей армии, единой монетной системы и общей внешней политики [7]. Утрехтская уния до 1795 года определяла политические основы Республики Соединенных провинций с федеративным политическим устройством [8].
Как видим, первое государственное образование, послужившее прообразом и ставшее моделью для современного государства, образовалось как союз городов – бывших римских муниципий.
После оформления модели нового государства были созданы государственная и правовая теории. Голландский юрист Гуго Гроций, находясь во Франции в 1623 г., написал работу «О праве войны и мира». Несмотря на то, что основная мысль работы о причинах войны, о правовом ведении и правовых последствиях войны для государств, народов и имущества, сделана попытка еще раз закрепить правовые гарантии горожан. Для этого из истории взята римская правовая система и римские правовые термины. Например, «XI. В своде римского права проводилось разделение незыблемого права, с одной стороны, на общее для животных и человека, которое в более тесном смысле называется естественным правом, и, с другой стороны, на свойственное исключительно людям, зачастую называемое правом народов.
XIV. Начнем с права человеческого, потому что оно известно большему числу людей. Оно, в свою очередь, бывает или правом внутригосударственным, или же правом человеческим в более широком и в более узком смысле по сравнению с внутригосударственным. Право внутригосударственное есть то, которое исходит от гражданской власти. Власть гражданская господствует в государстве. Государство же есть совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы…» [9]. То есть, по существу, повторил римские основы значимости гражданской власти и гарантии «естественных прав».
Предложенный (небольшой) исторический экскурс образования первоисточника показывает историческую и теоретическую картину, необходимую для того чтобы: а) вернуться к началам выборных органов в городах, для того чтобы показать их основные первоначальные задачи;
б) предложить варианты устранения недостатков и нарушений работы местного самоуправления и повышения их эффективности.
В этом ракурсе сделаем вывод и два практических предложения.
1. Именно в городе Риме был создан и созван первый выборный высший орган государственной власти – Сенат; оформлено разделенное на систему право – публичное и частное; на основе юридической практики написаны юридические теории и даны названия юридическим институтам – право народов (jus gentum) и естественные права человека (jus naturas), и когда говорят о рецепции римского государства и права говорить нужно в первую очередь о закладке правовых основ и теоретических определений для работы современных органов местного самоуправления и современного государства, заложенных в Риме, который сам был первой муниципией. Причем главная задача выборного органа – Сената «и его аналога» - защита прав горожан и «естественного права человека». Также нужно сказать, что все работы, вплоть до XVII века писались на латыни, а если на другом языке, английском или французском, то юридические термины давались рядом в скобках в латинской транслитерации. Так составлены все теоретические правовые работы. Принятые много веков назад юридические термины до сих пор имеют одно и только одно значение, поэтому нужно вернуть слову его основное значение. Однако в подаче материала юридических дисциплин, таких как - «История государства и права зарубежных стран», «Конституционное право», «Муниципальное право» нет направленности материала и акцента на то, что движение развития государства и права идет к закреплению выборной формы правления и закрепления «естественных прав человека», и основная задача выборных органов власти местного самоуправления - защита этих «естественных прав».
Исправив указанный недостаток и введя такой материал в учебные дисциплины, получим практическое значение изложенного исторического материала – он будет закладывать теоретические и правовые основы работы современных муниципальных органов.
2. Основная задача выборных органов муниципальной власти – защита прав горожан. С информационной эпохой, которая началась с XX века, jus sivitas – право горожан приобрело новое звучание. В информационных сетях можно быстро, активно и эффективно связываться с городскими властями и наблюдать в реальности правомерность выборов, выполнение заявленных программ и проектов и вообще результаты деятельности муниципальных властей. В настоящее время существует информационная программа «Электронная Россия», основное назначение которой перевести диалог между правительством и гражданами в режим он-лайн, максимально стерев бюрократические проволочки. Однако в муниципальных образованиях таких программ нет, а следовало бы их принять на уровне местного самоуправления. Разработка и обязательное принятие таких программ («Электронная Россия» в меньшем масштабе) повысит эффективность работы городских властей, их взаимоотношения с населением, результативность городского развития и сделает «прозрачными» отношения городской власти и горожан. Кроме того, при такой прозрачности повысится возможность привлечения выборных лиц к ответственности в случае злоупотребления властью, нарушений или просто игнорирования запросов населения.
Литература:
1. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права под ред. К.И. Батыра. – М., 2000. Т.1. С. 78-89.
2. Словарь иностранных слов. Под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной, Ф. Н. Петрова, Л. С. Шаумяна – Москва – 1964. С. 427.
3. Юридическая энциклопедия под общей ред. Тихомирова М. Ю. М. 1998. С. 248.
4. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права под ред. Н.А. Крашенинникова. – М., 2003. Т. 1. С.194.
5. Словарь иностранных слов. Под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной, Ф. Н. Петрова, Л. С. Шаумяна –Москва – 1964. С. 119.
6. Всемирная история. – М., 1958. Т IV. С. 279.
7. Дэвис Н. История Европы. – М., 2004. С. 395.
8. Всемирная история. Энциклопедия. В 14 т. Т.7. – М.: «ОЛМА Медиа Групп», 2006. С. 150-152. Всемирная история. – М., 1958. Т IV. С. 278-296.
9. Гуго Гроций. О праве войны и мира. Три книги, в которых объясняются естественное право и право народов, а также принципы публичного права. – Научно-издательский центр «Ладомир». М., 1994. С. 73, 74.