УДК 342.849.5
Уханова А.П.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ СУДАМИ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ К КАНДИДАТАМ ЗА НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ
адвокат, преподаватель, соискатель ученой степени кандидата юридических наук Кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета
The author reveals the legal restrictions that govern a judicial decision to adjudge candidates for violations of electoral law during pre-election agitation and estimate the significance of these restrictions for regulation of electoral process in the Russian Federation. Recommendations concerning legislation perfection are made in the article.
Keywords: pre-election agitation; constitutional responsibility of candidates; electoral dispute; electoral process; free expression of citizens’ will.
В данной статье исследуются законодательные ограничения при применении судами мер ответственности к кандидатам за нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации, их значение для регулирования избирательного процесса в Российской Федерации. Автор делает предложения по внесению изменений в действующее избирательное законодательство.
Ключевые слова: предвыборная агитация; конституционная ответственность кандидатов; избирательный спор; избирательный процесс; свободное волеизъявление граждан.
Как известно, предвыборная борьба разворачивается в информационном пространстве. Именно посредством информационного контакта с избирателями претенденты на выборные должности пытаются сформировать наиболее благоприятное для них мнение избирателей с тем, чтобы получить требуемый на выборах результат. И, несмотря на то, что избирательный процесс обусловлен конкуренцией интересов отдельных политических групп, по существу только посредством избирательного процесса обеспечивается прямая форма демократии – свободные выборы. А это означает, что недобросовестная конкуренция на выборах затрагивает интересы не только отдельных участников избирательного процесса, но государства и общества в целом. Следует согласиться с мнением исследователя П.А. Юдиной о том, что «именно как метод воздействия на политические предпочтения граждан информация и средства ее доведения важны в контексте сопоставления со свободой выборов» [8, C.11].
В этой связи проблема привлечения кандидатов к ответственности за нарушение законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации является актуальной, особенно в преддверии выборов представительных органов власти субъектов Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации в декабре 2011 года.
Целью данной статьи является исследование законодательных ограничений при применении судами мер ответственности к кандидатам за нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации. В рамках реализации заявленной цели автор ставит перед собой следующие задачи: изучить понятие, формы и методы предвыборной агитации; проанализировать основания применения и меры ответственности кандидатов за нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации; выявить законодательные ограничения в применении таких мер ответственности; оценить значение законодательных ограничений для регулирования избирательного процесса в Российской Федерации.
Основным нормативным актом, регламентирующим избирательный процесс в Российской Федерации является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (далее – «Закон об основных гарантиях» [2]. Так, глава VII Закона об основных гарантиях закрепляет порядок информационного обеспечения выборов, отдельно определяя понятие, формы, методы предвыборной агитации, условия и ограничения при ее проведении. В свою очередь, глава X Закона об основных гарантиях устанавливает меры ответственности за нарушения законодательства о выборах.
Согласно п. 4 ст. 2 названного Закона предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Следует отметить, что данное понятие во многом исключает возможность работы с ним как с оценочной правовой категорией за счет предписания п. 1 ст. 48 Закона об основных гарантиях, устанавливающего, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.
Формы предвыборной агитации, осуществляемой в период избирательной кампании, перечислены в п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях как:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона об основных гарантиях);
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
При этом согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте «а», признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах «б» - «е», - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.
Как видно, перечень форм предвыборной агитации носит исчерпывающий характер, в отличии от ее методов. Так, согласно п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях предвыборная агитация может проводиться:
а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
г) иными не запрещенными законом методами.
На наш взгляд законодатель четко определился с формами предвыборной агитации и оставил открытым перечень методов ее проведения для обеспечения баланса между конкурирующими иной раз гарантиями: свободного волеизъявления граждан, равенства кандидатов и ответственности за нарушение избирательного законодательства, с одной стороны, и гарантиями свободы СМИ, права на информацию и свободы мнений граждан Российской Федерации, с другой [см. об этом подробнее: 8].
Для обеспечения соответствующего баланса законодатель установил ограничения при проведении предвыборной агитации: по периоду распространения, субъектному составу и содержанию – ст. 49, ст. 48 и ст. 56 Закона об основных гарантиях соответственно.
Применительно к цели и задачам данной статьи, следует отметить что в качестве оснований применения мер ответственности к кандидатам, предписания ст. 76 и ст. 77 Закона об основных гарантиях указывают на: установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных пунктом 1 или 1.1 статьи 56 Закона об основных гарантиях; установленный решением суда факт несоблюдения избирательным объединением ограничений, предусмотренных пунктом 1 или 1.1 статьи 56 настоящего Закона об основных гарантиях; неоднократного несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных пунктом 5.2 статьи 56 Закона об основных гарантиях.
Согласно п. 1, п. 1.1, ст. 56 Закона об основных гарантиях предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая «Интернет»), выступления кандидатов на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая «Интернет») не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.
При проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума также не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных формах. Запрещается агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности.
В свою очередь, п. 5.2 ст. 56 Закона об основных гарантиях устанавливает, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:
а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;
б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Установление судом любого из перечисленных нарушений предоставляет ему право: 1)отменить решение избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов); 2)отменить регистрацию кандидата; 3) отменить регистрацию кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов; 4)отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. И реализация перечисленных правомочий не что иное, как применение мер конституционной ответственности за нарушение избирательного законодательства [о понятии «конституционной», «конституционно-правовой» ответственности за нарушение избирательного законодательства см.: 3; 4; 5].
Поскольку не за каждое нарушение при проведении агитации суд правомочен применить к кандидатам перечисленные меры конституционной ответственности, следует, что последние ограничены по форме [об особенностях применения мер ответственности за отдельные нарушения при проведении предвыборной агитации см.: 6].
Также, из анализа ст. 76 и ст. 77 Закона об основных гарантиях следует, что имеются ограничения и по субъектному составу участников избирательного спора [О понятии и классификации избирательных споров см.: 3]. Так, в зависимости от истребуемой меры ответственности, надлежащим заявителем может выступать зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов) избирательная комиссия, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, прокурор (специальный круг субъектов), а при оспаривании итогов голосования, результатов выборов обратиться в суд с жалобой может общий круг субъектов, определенный п. 10 ст. 75 ФЗ-67 (избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также комиссии).
Помимо этого, ст. 78 Закона об основных гарантиях установлены и временные ограничения на подачу и разрешение соответствующих жалоб. Так, жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), о заверении, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам может быть подана в течение десяти дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанный срок восстановлению не подлежит.
После официального опубликования результатов выборов, референдума жалоба на нарушение избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, имевшее место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подана в суд в течение одного года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.
Решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.
Заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (в том числе повторного). Решение суда должно быть принято не позднее чем за пять дней до дня голосования.
По мнению автора, законодательные ограничения при применении судами мер ответственности за нарушение избирательного законодательства при проведении агитации по форме, кругу заявителей, периоду подачи и разрешения жалоб о защите избирательных прав не вызывают каких-либо неясностей в правоприменительной практике. Между тем, нельзя не отметить сложность построения Закона об основных гарантиях, что при разрешении конкретного избирательного спора актуализирует применение как бланкетных норм, так и норм разных глав в их совокупности. По мнению автора, это не может не усложнять построение правовой позиции участников избирательных споров и определение судебной перспективы их разрешения. А как справедливо отмечают С.Д. Князев и Р.А. Охотников, «противоречивость и нестабильность правового регулирования избирательных отношений» является типичной причиной возникновения избирательных споров [3, С.3].
Но в большей степени неоднородную судебную практику, на взгляд автора, обуславливает то обстоятельство, что разрешая избирательный спор и устанавливая наличие оснований для применения мер ответственности, суд реализует правомочие на их применение.
Например, решением Приморского краевого суда от 28 сентября 2006 г. было удовлетворено заявление кандидата Б. по гражданскому делу № 3–177/06 об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Приморского края по одномандатному избирательному округу N 2 М. Суд мотивировал решение тем, что кандидатом М. при проведении агитации было нарушено законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности, при этом суд указал, что отсутствие доказательств причинения ущерба обладателям авторских прав, а также несущественность допущенных нарушений не имеет правового значения для применения соответствующей меры конституционной ответственности. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. решение оставлено без изменений [11].
Обратная правоприменительная практика представлена в решении Петрозаводского городского суда от 01 марта 2007 г. по гражданскому делу по заявлению кандидата П-ва Э.О. об отмене регистрации кандидата в депутаты Петрозаводского городского Совета П-ва.И.Э. Установив факт нарушения законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности и признав такое нарушение несущественным, суд отказал в удовлетворении заявления, сославшись на необходимость соблюдать установленный ч.3 ст. 55 Конституции РФ принцип соразмерности при реализации права отменить регистрацию кандидата [10].
Аналогичная мотивировка отказа в удовлетворении заявления о защите избирательных прав встречается и в решении Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11 июня 2009 года по делу об отмене регистрации кандидата в связи с нарушением авторского права при проведении агитации [12].
Автор полагает, что более оправданным является подход суда, когда применение мер конституционной ответственности обусловлено общим предписанием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ[1] о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Более того, такой подход полностью согласуется с разъяснением Конституционного суда Российской Федерации, выраженном в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П[9]: «законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод».
Таким образом, имеющиеся в законодательстве РФ ограничения при применении судами мер ответственности к кандидатам за нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации необходимы, выражаясь языком Конституционного Суда Российской Федерации, для обеспечения «социально необходимого результата». Очевидно, что реализация интересов отдельной политической группы в лице кандидатов (списков кандидатов), обуславливает реализацию интересов ее электората, что в свою очередь обеспечивает свободные и альтернативные выборы. В этой связи автору видится допустимым и оправданным предоставление суду именно права применять меры ответственности к кандидатам, допустившим нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации.
Однако, в ситуации, когда суд при наличии соответствующих оснований не применяет возможную меру ответственности к кандидатам, представляется проблематичной реализация принципов равенства кандидатов, свободного волеизъявления граждан, неотвратимости наказания. А поскольку только свободные выборы рассматриваются в качестве осуществления прямой формы демократии, автор полагает, что обязательное информирование избирателей о допущенных нарушениях при проведении предвыборной агитации позволит избирателю реализовать свободное волеизъявление, а также будет ограждать нарушителей от подобных злоупотреблений. В этой связи целесообразно дополнить ст. 78 Закона об основных гарантиях пунктом 6 следующего содержания: «Обязательному размещению в СМИ, обеспечивающих информирование избирателей в период выборов, подлежит вступившие в законную силу судебное решение об установлении факта нарушения кандидатом, избирательным объединением избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации».
Но, поскольку не на всех выборах информирование может быть обеспечено посредством СМИ [См. об этом подробнее: 6], целесообразно дополнить названную статью Закона об основных гарантиях еще и пунктом 7 следующего содержания: «Обязательному размещению на избирательных участках вместе с информацией о кандидатах (списке кандидатов), избирательных объединениях, подлежит вступившие в законную силу судебное решение об установлении факта нарушения кандидатом, избирательным объединением избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации».
Автор считает, что такие дополнения позволят в действительности обеспечить принцип равенства кандидатов, максимально гарантировать свободное волеизъявление граждан. Кроме того, учитывая отмеченные в данной статье юридико-технические сложности в применении норм избирательного законодательства при разрешении избирательных споров, следует также улучшить систематизацию Закона об основных гарантиях. А именно, сосредоточить в главе X Закона об основных гарантиях все основания для применения мер ответственности за нарушения избирательного законодательства.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2009. - N 4. Ст. 445.
2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
3. Князев С.Д., Охотников Р.А. Избирательные споры: юридическая природа и порядок рассмотрения. Моногр. – Владивосток: Изд-во Дальневост.ун-та, 2005. – 148 с.
4. Игнатенко В.В., Князев С.Д., Номоконов В.А. Юридическая ответственность субъектов избирательного процесса. Учебное пособие/ В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, В.А. Номоконов. - Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 2003. - 136 С.
5. Левченко Т.Г. Терминология и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России/ Т.Г. Левченко // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 27-31.
6. Уханова А. П. Некоторые проблемы ответственности кандидатов за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности при проведении агитации. //Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. №5(11) 2011. Чачть 3. С. 165-169.
7. Уханова А. П. Конституционно- правовая ответственность кандидатов за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности при проведении агитации. //Актуальные проблемы конституционного и административного права. Материалы I всероссийской научно-практической конференции. С. 171-180.
8. П.А. Юдина. Политическая реклама: цели, и средства (к проблеме конституционно-правового регулирования). //Конституционное и муниципальное право. № 11. 2008. С. 11-16.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 N 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана». Собрание законодательства РФ, 28.02.2000, N 9, ст. 1066.
10. Избирательное право и избирательный процесс в решениях судов (2005-2008) // Сборник судебных решений. Составитель: Н.Ф. Баринова. Петрозаводск: Verso, 2009. - 400 С.
11. NET/адвокат [Электронный ресурс]: / – Электрон. дан. Режим доступа: http://www.netadvocate.org/node/301 свободный, - Яз.рус. (дата обращения: 22.02.2010).
- Петрозаводский городской суд [Электронный ресурс]: официальный сайт / – Электрон. дан. Режим доступа: http://petrozavodsky.kar.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&did=77 , свободный, - Яз.рус. (дата обращения: 22.03.2010).