УДК 343.9

Попова В.В.

ЭВОЛЮЦИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО СОСЛОВНОГО СОСТАВА В РОССИИ ВО II ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

(НА ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ)

Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета

В данном докладе рассматривается процесс преобразования сословного состава городского населения, и его влияние на структуру органов городского управлении во II половине XIX века. Исследование проводится на примере Нижегородской области.

Ключевые слова: сословия, городское население, общественное управление, избирательное прав, избиратели, законодательные органы, исполнительные органы, выборы

In the given report process of transformation of class structure of urban population, and its influence on structure of bodies city management in II half of XIX-th century is considered. Research is spent on an example of the Nizhniy Novgorod region.

Key words: Estates, urban population, public management, selective the rights, voters, a legislature, executive powers, elections

Городская реформа Александра II и городская контрреформа Александра III стали одним из самых заметных явлений российской общественной жизни второй половины XIX в. Закреплённые в Городовых положениях 1870 и 1892 гг., они предопределили характер городского самоуправления рассматриваемого периода. 

К началу 1860-х гг. в Российской империи произошло увеличение численности населения городов, усиление процесса его расслоения, изменение в социально-экономической структуре городов, усложнение и рост городского хозяйства – всё это вызывало потребность создания новой эффективной системы управления.

«Городовое Положение», вступившее в силу в 1870 г., предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года), Городская Дума, Городская Управа и Городской Голова.

Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины населения. Если количество получивших абсолютное большинство голосов не составляло полного комплекта гласных, назначались дополнительные выборы. К повторной баллотировке допускались лица, собравшие наибольшее после избранных количество шаров. Здесь получение абсолютного большинства уже не было обязательным.

Избирательным правом обладали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, подлежащей обложению городским оценочным сбором, либо уплачивающие в пользу города сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, на мелочный торг, приказчичьего 1-го разряда или с билета на содержание промышленных заведений).

Избирательная система действовала так: получаемая сумма прямых доходов делилась на три равные части. Составлялся список плательщиков в порядке убывания платимых ими сборов. Таким образом, несколько наиболее крупных плательщиков, уплачивающих первую треть налогов, составляли первый разряд избирателей, второй разряд включал более мелких плательщиков, уплачивающих вторую треть и потому более многочисленный, остальные составляли третий разряд.

Работа по введению Положения 1870 г. в Нижнем Новгороде началась с июля 1870 г. Было открыто губернское по городским делам присутствие, о чём сообщалось в «Нижегородских ведомостях» от 19 августа. В октябре-ноябре были составлены и утверждены списки избирателей, и после этого стали работать избирательные собрания. Первый разряд голосовал 21 декабря 1870 г., 2-й – 22 декабря, 3-й – 23 декабря. В 1870 г. в Нижнем Новгороде имели право участвовать в выборах 2404 человека. Если учитывать их принадлежность к сословиям, то было: дворян потомственных и личных – 519 чел., духовенства – 45 чел., купцов и почётных граждан – 484 чел., мещан и цеховых – 1074 чел., крестьян – 111 чел., разночинцев – 148 чел., разных учреждений и обществ – 23. На избирательные собрания явились: 21 декабря из 64 – 32; 22 декабря – из 224 – 48; 23 декабря из 2116 – 115, а всего из 2404 избирателей – 195 человек. В дальнейшем активность избирателей заметно росла. Так, например, при избрании гласных Нижегородской Думы 1879-82 гг. избирателей насчитывалось уже 3075 чел. Их них первому разряду значилось 65 чел. (2,1%), по 2-му – 281 чел (9,1%), 3-му – 2729 чел. (88,7%).

Анализ архивных документов показывает, что в Нижнем Новгороде особенно высокой избирательной активностью отличалось купечество, и, в отличие от других городов Средневолжского региона, на протяжении ста лет должность городского головы не занимали военные чины, неслужилое дворянство, интеллигенция.

Рассмотрим особенности новых органов городского общественного управления.

Дума – представительный орган, основными функциями которого были: утверждение годового бюджета, определение суммы сборов, такс, распоряжение городским имуществом, осуществление займов, приём пожертвований, возбуждение ходатайств от имени города, производство выборов на должности, определение размеров содержания должностным лицам (после 1892 г.). Дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городская Дума избиралась на городских собраниях через каждые четыре года на основе бессословных выборов на основе имущественного ценза.

Городскому Голове предоставлялось право (своего рода аналог современного вето) приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными. В отличие от земских собраний городские Думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Для законности заседания необходимо было присутствие не менее четвёртой части гласных в городах, где их число не превышало 40 человек, а в других – не менее одной трети (в то время как в Европе – не менее половины). Для действительности решения Думы требовалось абсолютное большинство голосов присутствующих гласных, а по особо важным вопросам – не менее 2/3. Характерной чертой того времени была низкая явка.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях – особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций.  Так, городская Дума 1913-16 гг. включала 80 гласных, образовавших 17 постоянных и 10 временных комиссий (следует отметить, что кворум думских заседаний упал к тому времени и составлял 35 членов). Дума имела своих представителей в правительственных и общественных учреждениях (в присутствиях, в том числе, казенной палаты, гимназиях, уездных земских собраниях, сиротском суде, различных правительственных комиссиях).

Управа – исполнительный орган, все члены которого избирались Думой. В обязанности Управы входило: сбор и расходование 159 городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет, наём и увольнение городских служащих, непосредственное руководство городским хозяйством и т. д. Управа было подотчётна в своих делах перед Думой, без санкции которой не могла расходовать денежные средства. В случае чрезвычайной ситуации Городской Голова обладал правом «единого распоряжения» с последующим уведомлением об этом членов Управы.

Согласно Положению 1870 г., Городской Голова выбирался Думой, которая не имела полномочий предать его суду, а могла лишь просить об этом высшее правительство. Окончательное же решение принимал Первый Департамент Сената.

Статья 89 Положения 1870 г. предусматривала ограничения к должности. Городским Головой не могли быть: лица духовного звания, представители судебного ведомства, чиновники казначейства, лица иудейского вероисповедания. Однако главным критерием при утверждении являлась политическая благонадежность, поэтому с кандидата бралась «подписка» о непринадлежности к расколу.

Кандидатуры на должность городского головы и лиц, его замещающих, утверждались губернским правлением. Следует отметить, что случаев неутверждения в Нижнем Новгороде (да и в других городах) до конца 1870-х гг. не было. Несколько отказов утвердить выбранных в 1880-е гг. были обжалованы органами общественного управления в Сенат. Интересно, что в подобных случаях Сенат оказывался на стороне последних.

По мере развития городского общественного управления становилось всё более очевидным, что возникла серьёзная угроза политическому господству дворянства. Молодая российская буржуазия активно вытесняла его из городских учреждений. Назревала вслед за земской контрреформой и контрреформа городского самоуправления, которая должна была притормозить эти процессы. В 1892 г. в соответствии с «Городовым Положением» от 11 июня 1892 г. она была проведена. Установленная в 1870 г. трёхклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей это собрание могло быть подразделено на несколько участков. Сокращён круг избирателей, так как увеличен имущественный ценз: избирательное право получали те домовладельцы, которые платили сбор с имущества, стоимостью в крупных губернских городах (в т.ч. и Нижнем Новгороде) – не ниже 1500 руб., в остальных – не ниже 1000. Из владельцев торгово-промышленных предприятий избирательное право сохранялось у лиц, имеющих свидетельства 1-й и 2-й гильдии. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах. Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.

«Положение» 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее 4-х и не более 24-х раз в год, причём график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год. Число гласных было уменьшено, они были лишены права требовать созыва внеочередного собрания. Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими и подлежали утверждению. Более того, Положение 1892 г. дало губернской администрации право не утверждать Городских Голов безо всякого основания и узаконивало практику назначения, существовавшую до этого лишь в Петербурге и в Москве.

Управа попала в непосредственную зависимость от губернских властей: ее члены могли быть призваны администрацией к дисциплинарной ответственности, Дума лишена права отправлять под суд членов Управы (однако при новых выборах Дума могла забаллотировать неугодную ей Управу, что часто и случалось).

Согласно Положению 1892 г., Управа состояла из городского головы и 2 членов (в крупных городах – 6), в некоторых городах (Одесса и Рига) в неё входили товарищи городского головы. Установление количества членов Управы в законе является большим недостатком Положения, так как логичнее было предоставить эту функцию Думе, которой лучше известны проблемы данного города и число людей, необходимых для их решения. Поэтому со временем это требование себя изжило и структура Нижегородской управы в начале ХХ в. включала: присутствие (голова, 4 члена Управы и секретарь), бухгалтерия, касса, 7 отделений, различные исполнительные комитеты и комиссии, которые для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких-либо особых случаях Дума по представлению Управы была вправе создавать.

Всё городское управление было поставлено под строгий надзор администрации: губернатор мог приостановить любые решения Думы, требовали его утверждения почти все её постановления. Следует отметить, что в Положении вообще опущено слово «самостоятельно» действовать. Таким образом, контрреформа превратила городскую Управу в коллегию выборных чиновников, подчиненных губернской власти, Думу – в совет при Управе, а городское самоуправление – в полуобщественное, полубюрократическое учреждение, лишённое самостоятельности, удовлетворяющее интересы зажиточного слоя населения.