Рейтинг пользователей: / 1
ХудшийЛучший 

УДК 342.537.1

Азизова В.Т.

ПРОБЛЕМЫ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО НОРМОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дагестанский государственный университет

 

This article is considered individual questions of formation advancing law-making subjects of the Russian Federation, its current state and problems of the further development in the conditions of modern Russian statehood.

Keywords: advancing law-making, subjects of the Federation, federalism, Typology of problem questions

Эта работа затрагивает отдельные вопросы становления опережающего нормотворчества субъектов РФ, его современного состояния и проблем дальнейшего развития в условиях современной российской государственности.

Ключевые слова: опережающее нормотворчество, субъекты федерации, федерализм, типология проблемных вопросов

Возможность опережающего нормотворчества субъекта Российской Федерации  по предметам совместного ведения впервые установлена Протоколом к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного в рамках Федеративного договора 1992 г. В дальнейшем это положение в составе ст. 84.11 включено в Конституцию РФ 1978 г. Согласно данной норме, советы народных депутатов указанных субъектов РФ имели право до принятия соответствующих законов РФ осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое регулирование. После принятия законов РФ региональные нормативные правовые акты подлежали приведению в соответствие с ними. Право опережающего правового регулирования предоставлялось не всем регионам, а только краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, однако фактически им пользовались все субъекты Российской Федерации.

Конституция 1993 г. не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядок реализации совместной компетенции: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 76). По мнению С.Л. Сергевнина, "буквальное толкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации не допускает "опережающего" нормотворчества субъектов Российской Федерации.

Многие субъекты РФ (Краснодарский и Ставропольский края, Иркутская, Курганская, Читинская области и др.) закрепили в своих конституциях (уставах) право опережающего правового регулирования. В Уставе Ставропольского края 1994 г., например, содержалась норма, которая более четко, чем в Федеративном договоре, регламентировала правовую активность субъекта РФ по предметам совместного ведения: "До принятия в согласованном порядке соответствующих федеральных нормативных актов или при наличии пробелов в законодательстве Ставропольский край самостоятельно осуществляет правовое регулирование по вопросам совместного ведения". К сожалению, в дальнейшем Устав Ставропольского края в этой части был скорректирован, и данная норма в действующей редакции Устава отсутствует.

 Другие субъекты РФ добились закрепления их права на опережающее правовое регулирование в договорах с Федерацией (Удмуртия, Свердловская область, Краснодарский край и др.). В результате субъекты РФ, особенно республики, интенсивно заполняли пробелы федерального правового регулирования по предметам совместного ведения в рамках опережающего правового регулирования, создавая систему регионального законодательства.

Наиболее спорными и проблемными вопросами в сфере опережающего нормотворчества является целый ряд проблем, которые можно сгруппировать по следующим моментам:

1)  требуют научного осмысления роль и значение опережающего правового регулирования в процессе становления российского федерализма.

На первоначальном этапе формирования российской правовой системы опережающее правовое регулирование выступает доминирующей формой нормотворческой деятельности субъекта РФ. По мере создания единого правового пространства Российской Федерации его роль и значение уменьшаются, но не исчезают полностью. Тенденция к четкому разграничению полномочий центра и территорий приводит к тому, что в качестве основной формы реализации законодательной компетенции субъекта РФ в сфере совместного ведения становится деятельность в рамках и во исполнение закрепленных федеральным законом полномочий.

Однако в правовом регулировании некоторых общественных отношений, например в сфере установления административной ответственности, опережающее правовое регулирование остается основным в законодательной деятельности субъекта РФ и на этапе сформированной правовой системы российского законодательства. Примером такого опережающего нормотворчества в Республике Дагестан является принятие Закона Республики Дагестан «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан» от 09.10.1996 № 17.

2) в научной литературе существует спорное мнение о том, что право опережающего правового регулирования приводит к увеличению несоответствия между федеральным и региональным законодательством и имеет разрушительные последствия для российской государственности.

3) законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования. В научной литературе высказываются различные точки зрения по этому вопросу. Считается, например, что:

- данный институт не предполагает права субъекта РФ устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и особенности поведения на территории субъекта РФ;

- опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства, устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всей Российской Федерации значение

4) действующая законодательная норма, регламентирующая данный институт, сформулирована нечетко и в этой связи может получать различное толкование в законодательной и правоприменительной практике.

Учитывая существующую практику "опережающего нормотворчества" субъектов Российской Федерации, которые при отсутствии федеральных законодательных актов по соответствующим вопросам нередко вынуждены в целях ликвидации правового вакуума принимать собственные законы по предметам совместного ведения, предлагается закрепить специальным федеральным законом право субъектов Российской Федерации при определенных условиях осуществлять такое "опережающее нормотворчество", установить его пределы, а также предусмотреть обязанность субъектов Российской Федерации в течение определенного, четко зафиксированного срока, например 6 месяцев после принятия федерального закона, привести региональное законодательство в полное соответствие с ним. В случае невыполнения этой обязанности субъектом в указанный срок, его закон, принятый в порядке "опережающего нормотворчества", должен считаться утратившим силу.