УДК 35.072
Михайлова М.А.
ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ГОРОДСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Байкальский государственный университет экономики и права
В статье содержатся предложения относительно форм организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по исполнению муниципальных функций и по предоставлению бюджетных услуг
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, формы межмуниципального сотрудничества, городская агломерация, муниципальная функция, муниципальная услуга, административная услуга, бюджетная услуга
This article contains the suggestions about forms of intermunicipal collaboration organization in urban agglomeration in view of municipal function execution and budget service rendering.
Key words: intermunicipal collaboration, forms of intermunicipal collaboration, urban agglomeration, municipal function, municipal service, administrative service, budget service
Интерес отечественных ученых к проблематике городских агломераций появляется в 50-60-е гг. XX в. в связи с началом активного развития городских агломераций в СССР. В исследованиях советских ученых городские агломерации рассматриваются преимущественно в экономгеографическом аспекте как территории компактной группировки смежных взаимодополняющих производств, а также в градостроительном проектировании. Основным хозяйствующим субъектом в городской агломерации выступает предприятие и его производственные связи.
В современных условиях формируются новые подходы к исследованию городских агломераций. В контексте укрепления института местного самоуправления в России муниципальные образования могут быть рассмотрены в качестве специфических хозяйствующих субъектов. Объективная взаимосвязь и взаимозависимость муниципальных образований в городских агломерациях требует согласования действий органов местного самоуправления различных муниципалитетов, выработки единой позиции по различным вопросам, объединения усилий при решении общих задач, в том числе объединения материальных и финансовых ресурсов.
С учетом наличия особых хозяйствующих субъектов – муниципальных образований – городские агломерации предлагается рассматривать в качестве новой формы межмуниципального сотрудничества. Исходя из чего автором расширено понятие «городская агломерация», под которой предлагается понимать объединение территориально сближенных и экономически взаимосвязанных муниципальных образований в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.
Вопросы местного значения разнообразны по своему содержанию и действиям, осуществляемым органами местного самоуправления по их решению. Решение любого вопроса местного значения состоит из ряда различных действий, выполняемых работ – то есть из ряда функций. В толковых словарях понятие «функция» определяется по-разному: это обязанность, круг деятельности, подлежащая исполнению работа; обособленный, однородный вид деятельности, направленный на достижение целей организации, органа. Для органов местного самоуправления исполнение муниципальных функций – это способ решения вопросов местного значения.
Существуют различные классификации муниципальных функций. В целях исследования деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения наиболее интересна классификация муниципальных функций по содержанию аналогично функциям, определенным в указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1] для федеральных органов исполнительной власти. По содержанию можно выделить функции по принятию муниципальных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по управлению муниципальным имуществом, функции по предоставлению муниципальных услуг.
Учитывая сущность местного самоуправления, важнейшими муниципальными функциями являются функции по предоставлению муниципальных услуг в целях обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Исследовав сложившиеся подходы к определению муниципальной услуги, автором предлагается разграничивать два принципиально различных понятия, обозначаемых одним термином «муниципальная услуга», и для их обозначения ввести понятия «административная услуга» и «бюджетная услуга».
Под административными услугами автором предлагается понимать услуги, предоставляемые органами местного самоуправления по запросам заявителей. Например, предоставление субсидий, выдача справок, оформление документов и др. Оказание административных услуг – это один из видов муниципальных функций, осуществляемых органами местного самоуправления, наряду с функциями по принятию муниципальных правовых актов, функциями по контролю и надзору, функциями по управлению муниципальным имуществом.
Под бюджетными услугами автором предлагается понимать услуги, предоставляемые организациями различных форм собственности, финансовое обеспечение предоставления которых осуществляется полностью или частично за счет средств местного бюджета. Например, услуги учреждений образования, здравоохранения, культуры, услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительство и содержание автомобильных дорог местного значения, транспортное обслуживание, сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов и др. В целях обеспечения населения бюджетными услугами органы местного самоуправления осуществляют ряд функций по организации предоставления бюджетных услуг, вытекающих в основном из бюджетного законодательства.
Таким образом, решение вопросов местного значения включает в себя исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных услуг различными организациями.
Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по исполнению муниципальных функций и по предоставлению бюджетных услуг будут различны.
Для организации межмуниципального сотрудничества по исполнению муниципальных функций можно создать межмуниципальный орган управления и передать ему полномочия по исполнению муниципальных функций, что не предусмотрено действующим законодательством и нецелесообразно. Поэтому в данном случае предлагается создать ассоциацию муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию, которая будет содействовать муниципальным образованиям в исполнении муниципальных функций: оказывать методическую и консультативную помощь, организовывать работу координационных советов и рабочих групп, разрабатывать типовые муниципальные правовые акты, обеспечивать обмен опытом и др.
Формы организации межмуниципального сотрудничества по предоставлению бюджетных услуг определяются характером бюджетных услуг, которым могут быть присущи внешние эффекты и (или) эффект масштаба. Внешние эффекты возникают, когда бюджетные услуги, предоставляемые в одном муниципальном образовании, оказывают влияние на жителей других муниципальных образований, либо когда жители одного муниципалитета могут пользоваться бюджетными услугами другого муниципалитета, никак не компенсируя расходы на их предоставление. Эффект масштаба возникает, когда удельные затраты на предоставление бюджетной услуги снижаются при росте объема ее предоставления [2, с. 195-199].
Внешние эффекты присущи большинству бюджетных услуг, поскольку жители одного муниципалитета, приезжая на территорию другого муниципалитета, являются потенциальными потребителями всех бюджетных услуг, предоставляемых на данной территории. Эффект масштаба присущ значительно меньшему числу бюджетных услуг; к ним относятся строительство и содержание автомобильных дорог; электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение; утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов.
Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущ эффект масштаба, предлагается осуществлять в форме создания межмуниципальных хозяйственных обществ (обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ), а также фондов для совместного финансирования строительства объектов. Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущи внешние эффекты, предлагается осуществлять путем заключения договоров на приобретение услуг одним муниципалитетом у другого, а также в форме создания межмуниципального фонда софинансирования бюджетных услуг.
Предложенные автором формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по решению вопросов местного значения могут быть использованы в практической деятельности муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию. Первоочередным является создание ассоциации муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию. Такая ассоциация должна организовывать совместную деятельность муниципальных образований в городской агломерации, содействовать органам местного самоуправления в исполнении муниципальных функций и выступить в качестве площадки для согласования и реализации форм межмуниципального сотрудничества по предоставлению бюджетных услуг.
Литература:
1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. №314 // Российская газета. – 12 марта
2. Глазычев В., Стародубровская И. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. – 278 с.