Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

Карнович С.А.

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Дальневосточный юридический институт МВД России

 

В статье рассматривается ретроспекция законодательства о государственном управлении. Определяются критерии эффективности государственного управления, даётся их характеристика. Обосновывается необходимость разработки показателей оценки эффективности государственного управления.

In article it is considered history legislations on the government, criteria of efficiency of the government are defined, their characteristic is given. Necessity of working out of indicators of an estimation of efficiency of the government is proved.

Ключевые слова: государственное управление, правовое регулирование, административный регламент, эффективность управления, критерии.

Основной вопрос управления - содержание государственного управления. В широком смысле оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осу­ществлении экологической функции участвуют и законодательные, и испол­нительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя "доля" выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др. [1]

Это позволяет использовать в различных отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические процессы, на деятельность органов и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов и меры их соотношения зависит уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

Среди регуляторов административного права следует более четко различать нормы материальные и процессуальные. Компетенционные нормы с их широким спектром административного усмотрения требуют четких процедур деятельности и принятия решений, взаимоотношений всех субъектов права. Пока процедурных и процессуальных норм явно не хватает, и этот дефицит надо преодолевать.

Административно-правовые регуляторы можно условно разделить на две группы. Первая группа включает в себя собственно административные акты и нормы, с помощью которых административная власть самоорганизуется и функционирует: это статутные законы, положения об органах, правовые акты о госслужбе и др. Во вторую группу следует включать тематические административно-правовые регуляторы, "рассыпанные" по всем отраслям права и содержащиеся в тематических законах и подзаконных актах.

Всё более настоятельной является необходимость формирования новых административных режимов: подвижных комбинаций регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач. К ним можно отнести легализующие режимы (регистрации, аккредитации, аттестации и др.), функциональные режимы (в сфере бюджетных отношений, услуг связи и др.), контрольно-надзорные режимы, административно-международные режимы.

Следующий круг - распределение функций по видам органов исполнительной власти и отдельным органам. Это сложная задача, и поэтому в ходе админи­стративной реформы проводилась большая работа по выявлению избыточных функций, от которых можно отказаться или сократить объем и масштаб выполнения. Причем произошедшая специализация функций федеральных органов выявила ряд проблем. До настоящего времени не существует общепринятого классификатора функций. Наряду с функциями выделяются государственные услуги как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц. Грань пока проведена весьма условно. К тому же определение и распределение функций и услуг требует гибких процедур.

Во-первых, необходимо четко определять составы государственных функций и услуг по уровням и видам органов. Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов. В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий. В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.

Обострились проблемы централизации и децентрализации, поскольку часты изменения в объеме полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Не всегда оправданно возникают противоречия.

Курс на централизацию выражается в последние годы в разных формах. Во-первых, в концентрации законодательной деятельности на федеральном уровне, в чрезмерной детализации регламентирования вопросов в законах по предметам совместного ведения и слабой процедуре учета интересов субъектов РФ. Во-вторых, в передаче ряда полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень. В-третьих, в сохранении чрезмерного ведомственного регулирования по линии федеральных органов исполнительной власти. В-четвертых,  замене прямых выборов губернаторов и президентов субъектов РФ избранием их по представлению Президента РФ.

Параллельно или с некоторым временным разрывом происходят некоторые процессы децентрализации: сверху вниз передаются некоторые полномочия, особенно в социальной сфере, бюджетные средства, подведомственные организации и учреждения. Расширяется сфера самостоятельных действий местных органов. В субъектах РФ интенсивно развивается социальное законодательство, им передается ряд полномочий путем изменения федеральных законов. Передаются финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, расширяются рамки самостоятельного принятия решений. [2]

Процессы централизации и децентрализации нельзя сводить к традиционным административным аспектам. В них явственно обнаруживаются экономические аспекты, влияющие на публичную деятельность. Надо полагать, концентрация собственности в руках государства путем национализации и создания крупных государственных корпораций (путем скупки акций, слияния и т.п.) отражает экономическую централизацию. С другой стороны, приватизация и уменьшение удельного веса государственного сектора сопровождается курсом на дерегулирование. Происходит передача некоторых функций от государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Но это не означает полного отказа от государственного регулирования, которое должно видоизменяться и более гибко сочетаться с саморегулированием.

Вопрос в том, как должны меняться в этих процессах методы государственного управления. Особое внимание должно быть уделено обновлению отношений органов публичной власти с учреждениями, организациями и предприятиями. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов.

Особую остроту приобретают отношения между органами публичной власти и бизнес-структурами. Пока их трудно признать удовлетворительными. Поэтому оправданы соответствующие корректировки положений и уставов, упорядочение обращений и проверок, разные формы партнер­ских отношений, введение четких процедур, устранение нарушений законности, повышение квалификации работников применительно к данной сфере.

Нужны четкие процедуры передачи некоторых публичных функций негосударственным институтам. Аутсорсинг - механизм выведения некоторых видов деятельности за рамки полномочий органов путем заключения контрактов с внешними исполнителями.

Как и всякая деятельность, управление рискует замыкаться в собственных рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно во многом утрачивает свою целевую ориентацию и ограничивает возможности эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Избежать таких отклонений можно с помощью специальных механизмов - программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт.

Не рассматривая всех аспектов проблемы, выделим преимущественно правовой аспект. Начало положено нормативным закреплением целей государ­ственного управления в статутных актах - законах и положениях об органах и в тематических актах - законах по сферам деятельности. Это должно быть очень обоснованно, иначе сложно определить задачи и этапы достижения целей.

Необходимо установить показатели, с помощью которых можно определить результаты управления. Определить примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования.

Другой подход представлен в разработках субъектов РФ, а именно индикативного управления социально-экономическим развитием региона. В Дальневосточном федеральном округе утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. Министерства получают государственный заказ на управление. В качестве главной цели деятельности всех органов установлены обеспечение нормативного значения качества жизни, а также нормы и стандарты обслуживания, обеспеченности сетью социальных учреждений. Кроме законов и постановлений региональных правительств, введены процедуры анализа уровня экономической самодостаточности хозяйствующих субъектов, регламент принятия решений по развитию сети учреждений. [3]

Поэтому целесо­образно, на наш взгляд, во-первых, совместить отраслевые, территориальные цели и показатели деятельности, иначе неизбежен их разрыв, будет затруднена оценка эффективности управления в целом; во-вторых, отразить организационно-правовые   средства реализации целей и компетенции органов, иначе разорвется связь между целями и результатами.

Анализ и оценка реализации компетенции государственного органа проводятся путем:

-       сравнения отдельных элементов нормативной компетенции и реального объема дел;

-       изучения объема бюджетного финансирования и целевого использования средств;

-       сопоставления плановых мероприятий с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);

-       анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

-       рассмотрения потоков документов, оформленных в рамках функций;

-       рассмотрения оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

-       определения меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.

Анализ деятельности государственных служащих включает в себя:

-       оценку знания должностных обязанностей и прав;

-       сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

-       выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

-       профессиональный уровень.

Оценку реализации правовых актов можно проводить с учетом:

-       использования норм закона как условия оптимального решения задачи;

-       правильности выбора закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

-       правильного  понимания  содержания  норм,  статуса  субъектов  права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;

-       полноты и последовательности применения норм закона и  смежных законов;

- выявления ошибок (неверное установление предмета правового регули­рования; неправильный выбор вида правового акта; слабая обоснованность правовых решений, порождающая коллизии и поспешные поправки; противоречивое или неверное использование нормативных понятий  и терминов; нарушения системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов). В потоке преобразований и изменений в сфере управления можно обнаружить слабость системного подхода. Наблюдаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Это выражается и в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом поло­жении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко "перекрываются" и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

Почти во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти отсутствуют нормы об их взаимоотношениях по "горизонтали" и "вертикали". В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

Быстро меняются характер и объемы полномочий уровней публичной власти, но сохраняется прежнее состояние системы управленческих органов. Пока наблюдается лишь усложнение структур и создание дополнительных комиссий по взаимодействию между ними, что приводит к преимущественному движению актов между субъектами управления. Их сигналы в результате "гасятся" и почти не доходят до объектов управления, т.е. организаций и учреждений. [4]

Экономические и социальные процессы почти не подвергаются реальным изменениям, хотя это - главный показатель государственной деятельности.

Для преодоления этих недостатков целесообразно определить критерии создания территориальных структур и их статусы. Они в большей степени оправданы для федеральных органов, действующих в русле норм ст. 71 Конституции РФ. Для реализации положений ст. 72 Конституции РФ и соответствующих федеральных законов, видимо, более полезны программно-целевые органы с представительством органов субъектов РФ. Это позволит лучше решать проблемы комплексного социально-экономического развития регионов.

Необходимо более строго отразить специфику  связей федеральных министерств, агентств и служб с региональными органами, действующими в тех же или смежных сферах. Это позволит обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов РФ и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большому объему полномочий  соответствует тот "набор"   структур,   который   может  их  реализовать.   Нередко обнаруживается "скопление" органов разных уровней на узком участке деятельности. Критически оценивается и устойчивая тенденция "обрастания"   органов различными комиссиями, что приводит к раздроблению   ответственности,   и конституционные органы утрачивают способность эффективно и полностью осуществлять свою компетенцию.

 

Литература:

1.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М.: Экономика, 2000.

2.Черкасов К.В.  Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. – 2010. - № 6.

3.Короткова О.И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления Законодательство и экономика. – 2010. - № 3.

4.Гензюк Э.Е. О некоторых признаках государственного управления // Российская юстиция. – 2007. - № 5.