УДК: 379.851

Толстова А.Е.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ В СФЕРЕ ТУРИЗМА

Северо-Кавказский государственный технический университет

The article is devoted to the topical subject of managing public-private partnerships in tourism. The author dwells on matters of state regulation of tourism and public support for the development of tourist infrastructure. Examines the reasons for creating public-private partnerships that operate in the development of tourist industrii.

Keywords: government regulation, public-private partnership, tourism, infrastructure.

Статья посвящена актуальной теме функционирования государственно-частных партнерств в сфере туризма. Авторы останавливаются на вопросах государственного регулирования туризма и государственной поддержки развития туристской инфраструктуры. Рассматривают причины создания государственно-частных партнерств, функционирующих в целях развития туристской индустрии.

Ключевые слова: государственное регулирование, государственно-частное партнерство, туристская инфраструктура.

Значение туризма в мире постоянно растет, что связано с возросшим влиянием этой сферы на экономику. Туризм является существенным источником доходов, занятости, способствует диверсификации экономики, создавая отрасли, обслуживающие данную сферу. Кроме этого, туризм является существенным фактором реализации внешней политики государства. Ресурсные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры увеличить прием иностранных туристов в несколько раз.

В стране в настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к туризму и понимание его как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.

Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны, создание отечественных гостиничных цепочек. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России. Особо следует отметить успехи последних лет в развитии курортно-туристического комплекса Краснодарского края, которые закономерно привели к выбору нашей страны при определении Сочи местом проведения зимней Олимпиады-2014.

«В связи с развитием мирового туризма все возрастающий интерес к поиску путей эффективного развития этой отрасли появляется и в России, причем со стороны как государства, так и предпринимателей» [1, с. 28]. Одним из способов эффективного развития туристской отрасли, как на федеральном, так и на региональном уровне, без сомнения является сотрудничество государства и предпринимателей.

В последнее десятилетие возникли различные неправительственные организации и общественные объединения, функционирующие на региональном, национальном и международном уровнях. Наиболее известными являются РАТА (Российская ассамблея туристических агентств), АСТОР (Ассоциация туристических организаций России), НТА (Национальная туристская ассоциация), РГА (Российская гостиничная ассоциация) и др. Основные задачи деятельности данных организаций заключаются в защите интересов туристских предприятий, развитии инфраструктуры туризма, участии в разработке законодательных и других нормативных правовых актов, продвижении российских турпродуктов на международном рынке [2, с. 15].

Государственное регулирование в этой сфере после целого ряда реорганизаций, проводившихся в последние годы, осуществляется Федеральным агентством по туризму, подчиненным непосредственно Правительству Российской Федерации. Основными функциями, возложенными на Федеральное агентство, являются государственное управление и межотраслевая координация в сфере туризма, контроль и надзор за деятельностью турпредприятий, методическое руководство, обучение и повышение квалификации кадров сферы туризма, статистический учет туристских ресурсов, привлечение инвестиций в сферу туризма, укрепление международных связей.

Государственная поддержка развития туристской инфраструктуры должна осуществляться, прежде всего, в рамках федеральных целевых программ. В настоящее время в наибольшей степени развитие туристско-рекреационного комплекса предусматривается на новом этапе реализации ФЦП «Юг России», рассчитанной на 2008 - 2012 гг. Предусматриваются реконструкция и модернизация существующей инфраструктуры, а также новое строительство в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Дагестане, Калмыкии, Северной Осетии - Алании и Адыгее.

Однако этого явно недостаточно. Необходимо развитие туристской инфраструктуры в историко-культурных центрах России, малых и средних исторических городах, что требует формирования раздела по развитию туристской инфраструктуры ФЦП «Развитие историко-культурных зон в России». В исторических городах, перспективных для привлечения туристов, целесообразно формирование культурно-туристских зон, включающих не только памятники архитектуры, истории и культуры, но и объекты, предоставляющие туристам полный комплекс услуг проживания, питания, развлечений, информационного обслуживания и др. Особенностью таких зон является их использование как туристами, так и местными жителями, что особенно важно для социально-экономического развития малых исторических городов в целом. Таким образом, вопросы создания туристской инфраструктуры должны быть тесно взаимоувязаны с потребностями в развитии исторических городов [3, с. 5].

На сегодняшний день остается актуальной задача сотрудничества предпринимателей и государства, объединение их общих усилий, направленных на развитие туристского потенциала, в том числе путем объединения этих общественных институтов   посредством создания государственно-частных партнерств.

Можно обозначить основные причины создания государственно-частных партнерств, функционирующих в целях развития туристской индустрии:

1) недостаток средств государственного (муниципального) бюджета для содержания объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Например, содержание памятников истории и культуры. Как отмечается в Федеральной целевой программе «Культура России (2006 - 2010 гг.)», накопившиеся за время экономического спада проблемы в области культуры существенно превышают финансовые возможности государства в плане их решения. Государственно-частное партнерство в приведенном примере может обеспечить: а) выполнение государственными и муниципальными органами за счет частных инвестиций требования ст. 6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и предотвратить разрушение объектов культурного наследия; б) квалифицированное управление историко-культурными комплексами благодаря привлечению знаний частных лиц; в) частные предприниматели, вложившие средства в сохранение памятника истории и культуры получат выгоду в виде денежных поступлений от использования объекта культурного наследия; г) население территории объекта культурного наследия может получить новые трудовые места в результате развития инфраструктуры объекта, увеличить свои доходы, оказывая различные услуги посетителям объекта культурного наследия [4, с. 39];

2) недостаток средств отдельно у государства отдельно у частного бизнеса для обновления туристской инфраструктуры. К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.

В настоящее время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма нуждается в обновлении, так как около половины гостиниц в нашей стране относятся к некатегорийным.

«Вместе с тем предложения по развитию туристской инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.). Размещение вновь возводимых туристских комплексов должно учитывать как параметры туристского спроса по видам туризма, так и характер туристского предложения - наличие туристских ресурсов, условий для кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью» [5, с. 9].

Главными препятствиями для привлечения инвестиций являются отсутствие готовых инвестиционных площадок, необходимые бизнес-структуры, наличие местных административных барьеров и невыгодные условия аренды земли. Так, оформление земельного участка под гостиницу часто требует огромного числа согласований и затягивается на два-три года. Неурегулированными остаются вопросы использования рентных доходов в личных целях (сдача жилья внаем под гостиничное использование). Решение этих проблем представляется более эффективным при взаимодействии государства и национальных туристских объединения, а также отдельных предприятий туристской индустрии на договорной основе;

3) стремления частных лиц получить экономическую выгоду от участия в частно-государственном партнерстве в виде налоговых льгот предпринимательской деятельности, дохода от использования объектов государственной и муниципальной собственности. Стимулом для участия в государственно-частном партнерстве может стать создание особых экономических зон. Например, туристско-рекреационные зоны в мировой практике - явление далеко не новое. На сегодняшний день в 120 странах насчитывается свыше 3000 особых экономических зон, большая часть из которых относятся к сфере туризма. Особые экономические зоны действуют по следующей схеме: государство вкладывает средства в развитие инфраструктуры того или иного региона и одновременно с этим с помощью налоговых льгот привлекает инвесторов, которые начинают осваивать данную территорию - строить гостиничные комплексы, готовить кадры, проводить рекламную кампанию и т.д. Таким образом, государство стимулирует сохранение, развитие и включение в экономический оборот историко-культурного наследия. В настоящее время особые экономические зоны действуют в нескольких районах Краснодарского края - городе-курорте Анапа, городе-курорте Геленджик, городе Сочи и Туапсинском муниципальном районе. В Ставропольском крае особая туристко-рекреационная зона создана и функционирует на базе региона Кавказских Минеральных вод.

На современном этапе многое в процессе заключения договоров между государственными (муниципальными) органами и предпринимателями (их объединениями), функционирующими в туристской индустрии остается неоднозначным. Этому способствует, прежде всего, отсутствие единой концепции частно-государственного партнерства, а также несовершенство правового регулирования этой сферы социальных отношений.

Конституция Российской Федерации не содержит таких терминов, как «инновационное развитие» или «государственно-частное партнерство». В силу того что данный правовой акт является базовым законом нашей страны, в нем закреплены лишь основы общественного и государственного устройства. Наибольший интерес представляют статьи 34, 71 и 72 Конституции РФ. В статье 34 закреплено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества (в том числе государственного) для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данную конституционную норму можно рассматривать как нормативную предпосылку для развития государственно-частного партнерства, так как экономическая деятельность в целом представлена и частным, и государственным секторами.

Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о государственно-частном партнерстве, а наибольшее количество норм, касающихся взаимоотношений власти и бизнеса, находятся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Как правило, этими актами утверждаются федеральные целевые программы, предусматривающие элементы государственно-частного партнерства. Нормы права, содержащиеся в таких актах, носят преимущественно материальный характер. Существенную проблему составляет «…дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальное осуществление государственно-частного партнерства и защиту интересов его участников» [6, с. 3].

Региональное законодательство оказалось более прогрессивным. На уровне ряда субъектов Российской Федерации (в частности, в Республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Тыва, Удмуртия, в Ставропольском крае, Кемеровской, Курганской, Томской, Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге) приняты законы, устанавливающие основы правового регулирования и общие принципы организации отношений в рамках государственно-частного партнерства.

Закон Ставропольского края от 12 октября 2009 № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» рассматривает государственно-частное партнерство как организационное взаимодействие (сотрудничество) между Ставропольским краем как публичным образованием, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории данного субъекта Российской Федерации. Указанный нормативно-правовой акт устанавливает принципы государственно-частного партнерства: консолидации финансовых, материальных, организационных ресурсов; разделения ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях; эффективности реализации проектов государственно-частного партнерства; публичной, общественной направленности государственно-частного партнерства. А также предусматривает следующие формы государственно-частного партнерства:

1) государственные и муниципальные контракты;

2) инвестиционная деятельность, в том числе в форме капитальных вложений;

3) инвестиционные фонды, в том числе венчурные фонды;

4) агентства инвестиций и развития;

5) инновационная деятельность;

6) лизинговая деятельность;

7) концессионные соглашения;

8) функционирование особых экономических зон;

9) долевое участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций;

10) организации со смешанной формой собственности;

11) предоставление имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края;

12) иные формы, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Другими формами государственно-частного партнерства, по нашему мнению, могут выступать: совместное участие в реализации инвестиционных проектов, в том числе имеющих статус регионального значения; соглашения (договоры) о совместной деятельности органов государственной власти и партнеров, направленной на социально-экономическое развитие субъекта Федерации, а также соглашения (договоры) о профессиональной подготовке и переподготовке кадров.

В заключении хотелось бы отметить, что взаимодействие власти и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития нашей страны. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ. Одним из вариантов таких взаимоотношений является государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство должно быть направлено на реализацию общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей народного хозяйства, включая сферу услуг.

Возможности органов публичной власти устанавливать партнерские взаимоотношения с бизнес-структурами опираются на нормы действующего законодательства. Вместе с тем прочной нормативной основы для партнерства органов публичной власти и бизнес-структур в настоящее время не создано. Отдельные правовые положения, а также пробелы в праве создают препятствия развитию такого партнерства, поэтому в ряде случаев отношения являются неформальными, что придает им характер нелегальности. Поэтому необходимо выработать принципы, на которых будут строиться отношения двух субъектов, определить конкретные формы (механизмы) взаимодействия государства и бизнеса, создать четкую правовую основу, позволяющую защитить бизнес.

Литературы

1. Барзыкин Ю.А. Актуальные проблемы государственного регулирования развития туризма в России // Туризм: право и экономика. 2006. № 1. С. 25-31
2. Терентьева Е.В. Развитие документационного обеспечения управления в сфере туризма в России (1990 - 2005 гг.) // Туризм: право и экономика. 2007. № 4. С. 13-16
3. Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма. Оценка рисков (Редакционный материал) // Туризм: право и экономика. 2008. № 2. С. 3-7
4. Майор И.Г.  Причины и принципы частно-государственного партнерства (гражданско-правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 35-42
5. Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации (Редакционный материал) // Туризм: право и экономика. 2008. № 2. С. 7-10
6. Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 2-7