УДК 94(48).084

Пономарева М.А.

Территориальные органы самоуправления в центр-региональных отношениях 1990-х годов

 (концепции и реалии)

Южный федеральный университет

This article is about formation of concept of territorial establishments of self-management in Russia in 1990 years. The basic offers of representatives of the federal center on the organization of their activity are found out. The author considers concept realization in practice.

Keywords: territorial establishments of self-management, local authority, area, the political center, the organizations of the public initiative, the imperious vertical

Эта статья посвящена рассмотрению формирования концепции территориальных органов самоуправления (ТОСов) в России в 1990-е годы. Выявляются основные предложения представителей федерального центра по организации их деятельности. Показывается фактическая реализация концепции.

Ключевые слова: территориальные органы самоуправления (ТОСы), местное самоуправление, регион, политический центр, организации общественной инициативы, властная вертикаль.

Позиция федерального центра в отношении регионов достаточно четко прослеживается на примере эволюции реформы местного самоуправления. В частности, в той ее части, которая касается полномочий, обязанностей и роли в системе отношений центр-регион территориальных органов самоуправления (ТОСов).

Общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью органов территориального общественного самоуправления (ТОС), были урегулированы Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 год) [1]. В данном документе было определено понятие местного (территориального) самоуправления, как системы организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации. Предполагалось, что местное самоуправление будет осуществляться населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Территориально местное самоуправление было ограничено районами, городами, районами в городах, поселками, сельсоветами, сельскими населенными пунктами, которые, в свою очередь, могли быть объединены с целью более эффективного осуществления своих прав и интересов в ассоциации.

Данные части закона не носили принципиально нового характера ни с точки зрения функций, ни с позиции территориального формирования. Однако, введение новых принципов местного самоуправления позиционировалось как «государственно-правовой эксперимент» [1]. В чем же он заключался? По сравнению с советским периодом, он состоял в изменении не столько структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, сколько в реорганизации их компетенции и порядка деятельности. В первую очередь, органы местного самоуправления получили статус юридического лица и соответствующие права и обязанности. Следовательно, получили относительную независимость, как от региональных, так и федеральных органов власти. Таким образом, реализовывалось стремление федерального центра ответить на запрос регионов о национальной и культурной самоидентификации, самоопределении в экономическом и политическом устройстве. Тем не менее, ТОСы формировались как часть государственной властной вертикали. Об этом говорит тот факт, что у органов государственной власти, в том числе и региональных, сохранились широкие полномочия ограничивающего и контролирующего характера. Так, согласно тексту закона, органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа были обязаны принимать меры по сбалансированию бюджетов районов и краевых, областных, окружных городов; распределять средства, выделенные для финансирования республиканских программ и иных республиканских мероприятий, между районами и городами, осуществлять контроль за их расходованием; решать предусмотренные законом вопросы административно-территориального деления; разрешать споры между местными Советами через создаваемые согласительные комиссии [1]. В соответствии с Законом № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в большинстве городов большинства субъектов Российской Федерации были созданы органы ТОС, которые охватывали своей деятельностью до 100 % населения малых городов. Например, для 6 советов ТОС г. Буденновска (население 60 тыс. чел.) [2].

Таким образом, по сведениям Комиссии по подготовке проекта закона «Об органах территориального общественного самоуправления», избранные населением органы ТОС (за исключением единичных случаев) не превратились в органы принятия решений по местным вопросам, поскольку не было осуществлено предусмотренное законом «О местном самоуправлении» 1991 года делегирование или передача полномочий органами местного самоуправления [2]. В связи с этим, вместо того, чтобы «вписаться» во властную вертикаль, территориальные органы самоуправления действовали скорее как общественные организации, занимаясь характерной для последних деятельностью: благотворительной, просветительской, информационной и т.д. В ряде случаев по функциям они походили скорее на инициативные низовые организации советского периода – ветеранские и женские комитеты, домовые управления и т.п. «Эксперимент» не был обеспечен ни достаточным сознанием граждан, ни правовыми документами, ни механизмами государственного регулирования. Тем не менее, впервые заявив о необходимости сохранения форм местной самоорганизации граждан в новом контексте федеральный центр подтвердил свое намерение развивать, с одной стороны, демократические традиции российской государственности, с другой стороны, тенденции проведения своей политики и контроля за регионами с помощью различных региональных организаций. Данный вывод подтверждает тот факт, что в федеральном законе «Об общественных объединениях» (1995 год) была предусмотрена организационно-правовая форма местного общественного объединения граждан по месту жительства — орган общественной самодеятельности, учреждаемый не менее чем тремя физическими лицами и регистрируемый в заявительном порядке [3].

В 1997 году группой депутатов Государственной думы России (Д.Ю. Каримовой, Ю.И. Полдниковым, М. Тарасовым, М.В. Фильшиным, В.С. Шевелухой, П.Б. Шелищем) был предложен проект федерального закона об органах территориального общественного самоуправления [4]. Согласно тексту данного документа, предполагалось право граждан на объединение по месту жительства на части территории муниципального образования для защиты общественных интересов в форме органа территориального общественного самоуправления и возникающие в этой связи общественные отношения. При чем учредителями этого органа должны были выступать сами граждане, проживающие на данной территории и составляющие большинство из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, принявшие решение непосредственно или через своих представителей (делегатов, уполномоченных, выборных, депутатов и т.п.) об учреждении органа территориального общественного самоуправления, принявшие его устав и сформировавшие руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Депутаты предлагали перенести часть функций местного самоуправления на территориальный уровень, особенно в той области, которая касалась непосредственного удовлетворения нужд граждан и требовала оперативного решения. В частности, в организации санитарно и эколого-просветительской работы и пропаганды здорового образа жизни с целью обеспечения здоровья населения и воспитания детей и подростков. Особая роль отводилась поддержке субъектов малого предпринимательства на территориях, кооперативов, потребительских обществ. Более того, предполагалось, что органы местного самоуправления должны были оказывать территориальным органам финансовую (например, в проведении социальных программ), кадровую, организационную и т.п. поддержку.

По своей сути, функции территориальных органов в предлагаемом проекте по-прежнему соответствовали, с одной стороны,  полномочиям местных Советов советского периода, с другой стороны, организаций гражданской инициативы того же этапа. Так, например, законопроектом предлагалось создание органа ТОС на части территории муниципального образования в одной из следующих организационно-правовых форм: комитет или совет общественного самоуправления; комитет или совет территориального общественного самоуправления. При этом, к части территории муниципального образования были отнесены территории, определенные в соответствии с законодательством о местном самоуправлении: поселок, село, станица, хутор, микрорайон, квартал, улица, дом, группа домов, подъезд дома, двор [2].

 Согласно предложению депутатов, для осуществления уставных целей орган территориального общественного самоуправления имел право представлять и защищать общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и управления, органах местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях. Немаловажной функцией территориальных органов самоуправления предполагалось выявление мнение населения данной территории по вопросам местного значения, затрагивающим интересы населения, организация и проведение на данной территории местных референдумов и местных опросов. Тем самым органы территориального самоуправления, с одной стороны, становились организаторами публичного пространства в конкретной части региона, с другой стороны, непосредственными проводниками политики федерального центра на местах, органами контроля за выполнением решений центральной власти.

Однако, новым обстоятельством стало то, что местные органы самоуправления получили полномочия и в экономической области. Например, они могли в равной степени участвовать в кооперации, создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе собственными ресурсами и т.д., одновременно самостоятельно создавая кооперативы, хозяйственные товарищества, общества и иные хозяйственные организации, вести самостоятельную хозяйственную деятельность. Согласно проекту, они могли также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской и хозяйственной деятельности. Большее количество функций территориальных органов самоуправления, по сравнению с первоначальными идеями 1990-х годов, сводилось к организации и осуществлению государственного и (или) муниципального заказа различного рода [4].

По мнению авторов проекта о ТОСах, именно такой вариант был обусловлен необходимостью учитывать российский менталитет и традиции, сформировавшиеся на протяжении многих веков в территориальных принципах общежития. В первую очередь, это общинно-кооперативные начала, которые сформировали российскую правовую культуру и опосредованно отражают демократические ценности (прежде всего, права человека). По мнению М.В. Фильшина, органы территориального общественного самоуправления — исключительно российское явление, возможности которого в возрождении российского общинно-кооперативного образа жизни и основанного на нем устройстве местного самоуправления и структуре государственного устройства России [2]. Исходя из этой посылки, развитие существующих организационных, территориальных, экономических, финансовых основ территориального общественного самоуправления и их правовое закрепление понималось как безальтернативный фактор политической стабилизации российского общества и пример эволюционного решения в российских условиях вопросов децентрализации и деконцентрации власти на основе механизмов осуществления прав человека.

Интересно отметить, что при всех заявленных достоинствах подобной системы авторы неоднократно подчеркивали, что на 1997 год эффективная реализация данного проекта невозможна, поскольку не существовало должного уровня законодательного регулирования их экономических и финансовых основ в связи с имеющей место «законодательной неурегулированностью принципиальных для местного самоуправления вопросов собственности и разграничения предметов ведения и полномочий в звене «федеральный центр — субъект Федерации — местное самоуправление» [2].

Действительно, положение территориальных органов самоуправления оказалось закреплено в рамках федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ только 6 октября 2003 года [5]. На первый взгляд, самостоятельный характер ТОСов как элементов государственного управления нивелировался. Одновременно с подчинением органам местного самоуправления, территориальные органы оказались в жестких рамках принципов, заложенных в рамках уставов соответствующих муниципальных образований. Таким образом, на примере ТОСов четко прослеживаются противоречивые тенденции в формировании позиции политического центра к регионам. С одной стороны, развивается идея о необходимости демократизации общества с учетом национальных традиций, особенностей территориальной и хозяйственной организации, преимущественно досоветского периода. С другой стороны, сохранились традиции советского пространства в центр-региональных отношениях, выражаемые как в сохранении функций  организации общественной инициативы, так и «встраивании» ее в систему государственной власти.

Литература:

1. Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1991. - 18 июля. - № 29.

2. Фильшин М.В., Федотов В.Н., Федотов А.В. Закон об органах территориального общественного самоуправления: обоснования необходимости и основные положения концепции проекта // Электронный ресурс: http://www.niiss.ru/mag17_philshin.shtml. Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1997.— № 7 (24) (время доступа: 04.02.2011).

3. Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях». // Российская газета. -  1995. - 25 мая.

4. Проект федерального закона об органах территориального общественного самоуправления // Электронный ресурс: http://www.niiss.ru/mag17_proekt.shtml (время доступа: 04.02.2011).

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. №131-ФЗ. // Российская газета. - 2003. – 8.10.